RESOLUÇÃO Nº 53, DE 14 DE MARÇO DE 2007

RESOLUÇÃO Nº 53, DE 14 DE MARÇO DE 2007

Aprova o Plano de Acompanhamento e Fortalecimento dos Conselhos de Assistência Social e propõe a criação da Comissão Temática de Conselhos de Assistência Social.

O CONSELHO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL – CNAS, em sua reunião plenária de 13, 14 e 15 de março de 2007, no uso da competência que confere o artigo 18 da Lei nº. 8.742, de 7 de dezembro de 1993, Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS,

CONSIDERANDO:

O objetivo de fortalecer os conselhos de assistência social e consolidar o controle social da Política Nacional de Assistência Social;

O resultado do trabalho e as propostas do Grupo de Trabalho, denominado GT/Conselhos, criado pela Resolução CNAS nº 182, de 21 de setembro de 2006,

RESOLVE:

Art. 1º – Aprovar o Plano de Acompanhamento e Fortalecimento dos Conselhos de Assistência Social, constante no anexo desta resolução.

Art. 2º – Propor a criação da Comissão Temática de Conselhos de Assistência Social, que terá, dentre outras funções, a execução e monitoramento do Plano de Acompanhamento e Fortalecimento dos Conselhos de Assistência Social.

Parágrafo Único – Enquanto não se estrutura a Comissão Temática de Conselhos de Assistência Social, o CNAS deverá responder, por meio de sua Secretaria Executiva e comissões, às demandas oriundas dos conselhos de assistência social, devendo priorizar

as seguintes ações:

I – Promover articulações inter-conselhos, visando a criação de um "Pacto entre Conselhos" para a implementação do referido Plano nos conselhos municipais, estaduais e do Distrito Federal, divulgando amplamente o Plano e apresentando-o na Reunião Descentralizada e Ampliada do CNAS, em abril de 2007;

II – realizar reuniões periódicas com os órgãos de controle e de defesa (Tribunal de Contas da União, Controladoria Geral da União, Ministério Público da União e Defensoria Pública da União), com vistas a definir estratégias de parceria continuada e sistemática e orientações para o fortalecimento dos conselhos no acompanhamento e controle social da Política de Assistência Social;

III – consolidar, em uma resolução única, as orientações aos conselhos de assistência social sobre inscrição das entidades beneficentes de assistência social.

Art. 3º – Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.

SÍLVIO IUNG

Presidente do Conselho

ANEXO DA RESOLUÇÃO Nº 53, DE 14 DE MARÇO DE 2007

PLANO DE ACOMPANHAMENTO E FORTALECIMENTO DOS

CONSELHOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

Elaboração:

GT Conselhos

Brasília, março de 2007.

COMPOSIÇÃO DO GT

Conselheiros:

– Elizeu Francisco Calsing (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão)

– Márcia Biondi Pinheiro (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome) – até dezembro de 2006

– Patrícia de Marco (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome) – a partir de fevereiro de 2007

– Maria Andrade Leite (Federação Nacional dos Assistentes Sociais – FENAS)

– Neilton Araújo de Oliveira (Ministério da Saúde)

– Vânia Lucia Ferreira Leite (Pastoral da Criança)

– Waldir Pereira (Federação Brasileira das Associações Cristãs de Moços)

Convidados pelos Conselhos de Assistência Social:

– Luciana Jaccoud, ex-conselheira do CNAS e pesquisadora do IPEA

– Maria Augusta de Queiroz Barbosa, representante do Fórum Nacional dos Conselhos Estaduais de Assistência Social, Presidente do Conselho Estadual de Assistência Social de São Paulo – SP

– Roberto Melado Cordeiro Júnior, representante dos Conselhos Municipais de Assistência Social e Presidente do Conselho Municipal de Assistência Social de Teresina – PI

Assessoria pelo CNAS:

– Cláudia Saboia

– Daniela Munguba Cardoso

– Maria Auxiliadora Pereira

– Márcio Fernandes Maurício

– Sara Espíndola da Cunha

SIGLAS

CAS – Conselho de Assistência Social

CEAS – Conselho Estadual de Assistência Social

CF – Constituição Federal

CGU – Controladoria Geral da União

CIB – Comissão Intergestores Biparte

CIT – Comissão Intergestores Tripartite

CMAS – Conselho Municipal de Assistência Social

CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social

CPFAS – Conselho, Plano e Fundo de Assistência Social

CONGEMAS – Colegiado Nacional de Gestores Municipais da Assistência Social

CRAS – Centro de Referência da Assistência Social

DPU – Defensoria Pública da União

FEAS – Fundo Estadual de Assistência Social

FMAS – Fundo Municipal de Assistência Social

FONSEAS – Fórum Nacional de Secretários Estaduais de Assistência Social

FNAS – Fundo Nacional de Assistência Social

GT – Grupo de Trabalho

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social

MDS – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

MPF – Ministério Público Federal

NOB – Norma Operacional Básica

PNAS – Política Nacional de Assistência Social

SUAS – Sistema Único da Assistência Social

TCU – Tribunal de Contas da União

UNESCO – Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura

Apresentação

O CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social criou, por meio da Resolução nº 182, de 21 de setembro de 2006 (Anexo I), um Grupo de Trabalho, denominado GT/Conselhos, com o objetivo principal de elaborar uma proposta de Plano de Acompanhamento e Fortalecimento dos CAS – Conselhos de Assistência Social Municipais, Estaduais e do Distrito Federal.

As competências do GT/Conselhos estão vinculadas ao Planejamento Estratégico do CNAS para o período 2006-2008, no qual está proposto o fortalecimento da atuação dos CAS em todo o País, para que possam desenvolver suas funções com organização e responsabilidade, estimulando a participação da Sociedade Civil no controle social das políticas públicas, notadamente da Política de Assistência Social (Meta 1 – Grupo Controle Social das Deliberações da V Conferência Nacional de Assistência Social).

Os artigos 3º e 4º desta Resolução 182/2006 propõem a possibilidade de recolher contribuições dos diversos CAS, como também de outras instâncias governamentais, podendo convidar pessoas que, pela sua experiência, possam efetivamente contribuir com os objetivos propostos para o GT/Conselhos. Neste sentido, o presente trabalho contou com a participação de representantes dos CEAS e CMAS, como também do IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.

As propostas apresentadas, na medida em que forem operacionalizadas e implementadas no âmbito do CNAS e as respectivas parcerias, pretendem estabelecer um novo patamar nas relações inter-conselhos de assistência social, como também nas relações com os demais Conselhos Setoriais e de Direitos, a fim de que seja possível alcançar maior efetividade das políticas públicas de redução da pobreza e das desigualdades sociais no Brasil.

É importante esclarecer que se trata de uma proposta em que todas as ações sugeridas objetivam o fortalecimento do funcionamento dos CAS – e não de uma proposta que venha a conferir ao CNAS poder de fiscalização do funcionamento dos CMAS, CEAS e CAS-DF –, de modo que seja possível estabelecer um pacto federativo sobre a gestão da Política de Assistência Social, envolvendo alianças duradouras e construtivas entre CAS e gestores das diversas esferas de governo.

O presente documento está dividido em sete tópicos. Na introdução, é apresentada uma síntese dos desafios do CNAS para desenvolver estratégias que permitam aos CAS operacionalizar, com eficiência e competência, suas funções de deliberação, normatização, acompanhamento e controle social da gestão dos recursos públicos, bem como das conquistas e avanços provenientes da execução da PNAS – Política Nacional de Assistência Social.

O histórico apresenta, cronologicamente e de maneira sintética, as lutas e conquistas no campo da assistência social, desde a Constituição Federal de 1988 até o momento atual, que eleva a Política de Assistência Social ao patamar de política pública de direito.

O marco legal, a partir da CF-88, enumera as principais leis e normativas, desde a LOAS até a criação da PNAS, tendo como eixo estruturante a criação do Sistema Único da Assistência Social – SUAS.

A situação dos conselhos apresenta um diagnóstico resumido da realidade dos CAS, tendo como referência a Pesquisa LOAS + 10 – Avaliação dos Dez Anos de Implementação da LOAS: o olhar dos conselhos municipais, estaduais e do Distrito Federal, realizada em 2003 pelo GESSR/SER/UnB – Grupo de Estudos e Pesquisas sobre Seguridade Social e Trabalho, da Universidade de Brasília; o Acórdão nº 700 do TCU – Tribunal de Contas da União, publicado em 2004; a Fotografia da Assistência Social no Brasil na Perspectiva do SUAS, realizada em 2005 pelo CEDEST – Centro de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo; e a pesquisa IBGE – MUNIC 2005 – Suplemento de Assistência Social.

As responsabilidades e competências dos CAS, definidas por legislação específica, e os desafios e estratégias dos mesmos no acompanhamento da implementação da Política de Assistência Social são apresentadas no tópico sobre o Processo de Fortalecimento dos CAS.

A proposta para o Plano de Ação elenca estratégias para o fortalecimento dos CAS no que diz respeito à estrutura; composição; gerenciamento de dados e informações da assistência social; articulação dos conselhos entre si, com os conselhos setoriais e de direito; as Comissões Intergestores e outras instituições; pesquisa e diagnóstico; capacitação; comunicação; instrumentos de acompanhamento e controle social; Plenária Nacional de Conselhos, entre outras.

O último tópico trata da constituição de uma Comissão Temática Permanente de CAS, no âmbito do CNAS.

1. Introdução

A criação do GT/Conselhos, por meio da Resolução nº 182, de 21/09/2006, pode ser considerada um marco referencial na atuação do CNAS e dos demais CAS, para o processo de ampliação e aperfeiçoamento do controle social da Política de Assistência Social e do próprio SUAS.

A recente pesquisa MUNIC 2005, de caráter censitário e realizada em todos os municípios brasileiros pelo IBGE, apresenta informações sobre a estrutura da assistência social na administração pública municipal e mapeia a prestação de serviços de assistência social, a natureza dos atendimentos realizados e a existência de legislação, políticas, programas, ações, instrumentos de gestão e articulações interinstitucionais.

Dos 5.564 municípios existentes, cerca de 98,8% afirmaram que possuíam CAS, sendo que 94,8% tinham caráter deliberativo e em 98,4% eram paritários. Em 91,2%, havia fundo de assistência social regulamentado.

Em 59% dos municípios, havia uma secretaria exclusiva de assistência social funcionando como órgão gestor, enquanto que 75,4% implementaram programas, projetos e ações de assistência social; 56,4% tinham uma política municipal de assistência social; 25% estabeleciam padrões e parâmetros para a oferta de serviços de assistência social e 11,6% concediam incentivos para entidades assistenciais.

Outros diagnósticos disponíveis, como as pesquisas LOAS + 10 e Fotografia da Assistência Social no Brasil, mostram que boa parte dos CAS, tanto de municípios, quanto dos estados e do Distrito Federal, ainda carecem de condições físicas, materiais, humanas e financeiras ideais para o cumprimento de suas competências legais, apesar do anseio em efetivar a Política de Assistência Social como política pública de Estado, conforme estabelece a LOAS.

Neste contexto, os CAS ainda não são percebidos claramente por um número significativo de gestores da Política de Assistência Social como instâncias deliberativas do sistema descentralizado e participativo. Por esta razão, os conselhos não conseguem exercitar plenamente suas funções, como a do controle social das ações da Política de Assistência Social – enfrentando “desvios” (voluntários ou não) de responsabilidade de gestores e executores -, bem como do que foi pactuado para a execução de programas, projetos, benefícios e serviços para a assistência social.

Mesmo diante destas situações, aqui apresentadas muito sucintamente, a atuação dos CAS representa avanços significativos na construção da Política de Assistência Social como decorrência de seu reconhecimento como direito do cidadão e dever do Estado, após 13 anos de existência da LOAS, completados em 7/12/2006.

O Tribunal de Contas da União – TCU, por meio do Acórdão nº 700/2004, em função de auditoria operacional realizada no CNAS e em diversos CEAS e CMAS, recomendou ao CNAS que “desenvolva metodologia que permita aos conselhos municipais de assistência social operacionalizarem a competência de acompanhamento e avaliação da gestão de recursos, bem como dos ganhos sociais e do desempenho dos programas e projetos aprovados”. Recomendou, ainda, que o CNAS, em articulação com os CEAS e com os CMAS:

– Elabore e divulgue rotinas, documentos de planejamento, relatórios padronizados de fiscalização de entidades beneficentes de assistência social e da aplicação dos recursos do fundo de assistência social;

– Garanta a observância da aplicação dos recursos orçamentários da assistência social em rubricas próprias aprovadas no fundo de assistência social;

– Divulgue casos de boas práticas de gestão, tanto de conselhos quanto de órgãos que tenham interface com a área de assistência social;

– Desenvolva um sistema de acompanhamento e fiscalização de entidades que prestam serviços de assistência social.

Ao GT/Conselhos, por isso mesmo, foi atribuída a competência de elaborar uma proposta de Plano de Acompanhamento e Fortalecimento dos Conselhos de Assistência Social Municipais, Estaduais e do Distrito Federal, de modo que seja possível avançar na consolidação do SUAS enquanto um modelo de gestão das ações socioassistenciais, que materializa o conteúdo da LOAS, tendo nos CAS este espaço público de garantia para sua concretização plena.

A proposta de Plano de Ação apresentada neste documento faz parte de um processo mais amplo de organização e fortalecimento dos CAS em todo o país. Este processo, notadamente nos últimos anos, tem sido resultado do esforço do CNAS para que a Política de Assistência Social seja efetivamente assumida e implementada como política de Estado, necessitando, para isso, de uma estrutura profissional própria de apoio às suas competências e a dos CAS.

Diversas medidas já vêm sendo adotadas pelo CNAS, nesta perspectiva, para que os CAS se constituam espaços privilegiados de participação política e contribuam para a efetivação do SUAS. Dentre outros, cita-se a criação de fóruns inter-conselhos (Governo e Sociedade Civil) para a divulgação da PNAS e o fortalecimento da assistência social; reuniões descentralizadas e ampliadas do CNAS; a realização de encontros dos CAS durante as reuniões descentralizadas e ampliadas do CNAS; o estímulo à criação de fóruns estaduais e municipais.

Após aprovação no plenário do CNAS, essa proposta deverá ter ampla divulgação nacional, pois se torna necessário inaugurar novas formas de articulação e cumplicidade entre os diferentes sujeitos sociais para a efetivação da PNAS enquanto política pública e promotora de inclusão social.

O acompanhamento e fortalecimento dos CMAS, CEAS e CAS-DF por parte do CNAS visa a obtenção de subsídios e condições para o processo de melhoria e aperfeiçoamento constante do SUAS.

Os mecanismos de acompanhamento do funcionamento dos CAS, adotados pelo CNAS, devem estar voltados, não para a penalização deles, mas para o processo de educação permanente que envolve tanto o controle social do SUAS, quanto a efetividade de seus resultados em favor da população beneficiária da assistência social, que representam competências atribuídas aos CAS e a seus conselheiros em todos os níveis.

Enquanto processo, este Plano estará em constante construção e aperfeiçoamento, de modo que seja possível estabelecer um novo patamar de governança da assistência social em todo o país, na perspectiva de direitos – e não de tutela, favor ou de caridade –, constituindo, assim, um instrumento que favoreça uma maior participação popular, autonomia dos cidadãos e universalidade da política social.

2. Histórico

O modelo participativo e descentralizado nas políticas públicas, proposto na CF 88, traduziu-se na Assistência Social, nos artigos 203 e 204, que tratam, respectivamente, da definição desta política pública, parte integrante do tripé da seguridade social, e da forma como se dará sua realização. Determina, ainda, que a participação da população por meio de organizações representativas deverá ocorrer na formulação das políticas e em seu controle, em todos os níveis.

A Lei Orgânica da Assistência Social, Lei nº 8.742/93, em seu artigo 17, institui o Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS, órgão superior de deliberação colegiada. Em seu artigo 16, são instituídos os CMAS, CEAS e CAS-DF, instâncias deliberativas do sistema descentralizado e participativo, de caráter permanente e composição paritária entre governo e sociedade civil.

Com a extinção do CNSS – Conselho Nacional de Serviço Social, proposta no artigo 33 da LOAS, a função de registro e certificação de entidade de assistência social é transferida para o CNAS, que então a acumula com a de órgão superior de deliberação colegiada da Política de Assistência Social.

A partir de 2003, é ressaltado o caráter deliberativo e participativo, nas várias dimensões de trabalho do CNAS, com a recuperação do papel de instância normatizadora da assistência social.

Os principais avanços deste processo constam dos relatórios de gestão que se encontram no site do CNAS, e que foram estabelecidos por meio de instrumentos legais. Dentre eles, destacam-se: o estabelecimento da autonomia à sociedade civil na condução de seu próprio processo eleitoral; a aprovação do Regimento Interno; a PNAS; a Norma Operacional Básica – NOB-SUAS; o Código de Ética dos conselheiros; o “Estoque Zero” dos processos; a definição do artigo 3º da LOAS, que resultou na Resolução 191 (entidades de assistência social); a definição de usuários e trabalhadores da área social.

Assim, a relação público-privado foi enfrentada num campo dominado pelo patrimonialismo. Todos estes temas foram debatidos com a sociedade, num processo crescente de participação.

O SUAS-WEB, instrumento de gestão da informação da Política de Assistência Social via internet, explicita mecanismos de controle, avaliação e monitoramento permanentes, que empodera os CAS para o exercício de seu papel.

Portanto, muito se caminhou na construção da esfera pública, entendida como espaço de publicização de interesses heterogêneos, de confronto entre práticas sociais contraditórias. Debateu-se, dialogou-se, tendo como retaguarda o apoio dos CMAS, dos CEAS, do CAS-DF, do MDS e dos demais órgãos federais.

Estes avanços permitem um novo patamar para continuar o processo de conquistas da Política de Assistência Social. A perspectiva é qualificar e fortalecer a relação inter-conselhos, um dos objetivos deste GT.

3. Marco Legal

Conforme referido no histórico, a CF-88 inaugura a Assistência Social como Política Pública, ao lado da Saúde e Previdência Social no tripé da Seguridade Social Brasileira (artigos 203 e 204).

A LOAS – Lei nº. 8.742/93, organiza a gestão, a participação popular, o registro de entidades, os papéis de cada ente federado nesta Política.

O Decreto nº. 1.605, de 25 de agosto de 1995, regulamenta o FNAS – Fundo Nacional de Assistência Social, concretizando a concepção de que os recursos públicos devem ser informados à população e fiscalizados pelos diferentes mecanismos de controle social.

A Política Nacional de Assistência Social, aprovada em 1998, ainda era concebida a partir de modelo convenial, sem autonomia administrativa e financeira entre as esferas de governo.

A Norma Operacional Básica aprovada em 1997 e modificada em 1998 contemplava algumas das questões que o movimento da sociedade civil apontava para o avanço da política, mantendo, contudo, um caráter conservador.

As Conferências de Assistência Social – realizadas, respectivamente, em 1995, 1997, 2001 – representaram processos cumulativos da compreensão do significado de uma política pública, culminando, a partir da realização da IV Conferência, em 2003, na construção do SUAS.

No âmbito do CNAS, foi publicado o Decreto nº. 5.003, de 4 de março de 2004, que dispõe sobre o processo de escolha dos representantes da sociedade civil no CNAS. Destaca-se ainda, a Resolução CNAS nº. 177, de 08/12/2004, que reformulou e atualizou o Regimento Interno.

O CNAS, em 15/10/2004, aprovou nova PNAS e, em 14/07/2005, a Norma Operacional Básica – NOB-SUAS, que a operacionaliza. Ainda no ano de 2005, foi realizada a V Conferência Nacional de Assistência Social, que estabeleceu as metas para a construção de um Plano Decenal.

Destaca-se, no Marco Legal, a Resolução CNAS nº. 191, de 17/11/2005, que instituiu orientação para a regulamentação acerca de entidades e organizações de assistência social, reivindicado em todas as conferências. Esta Resolução marca a definição do artigo 3º da LOAS, estabelecendo seu fundamento legal.

4. Situação dos CAS

As informações relativas ao diagnóstico a seguir apresentado sobre os CMAS, CEAS e CAS-DF foram extraídas de diversos documentos disponíveis no CNAS, cabendo destacar:

LOAS + 10 (ou Avaliação dos Dez Anos de Implementação da Lei Orgânica de Assistência Social: o olhar dos conselhos estaduais, municipais e do Distrito Federal);
Fotografia da Assistência Social no Brasil na perspectiva do SUAS;
Acórdão nº. 700/2004, do TCU;
IBGE: MUNIC 2005 – Suplemento de Assistência Social.

A Pesquisa LOAS + 10 contemplou as respostas dos 26 CEAS e do CAS-DF e de 1.461 CMAS, correspondendo a 26,3% do total dos municípios brasileiros e a 36,9% dos municípios que, em abril de 2003, estavam habilitados à gestão municipal pela Comissão Intergestores Bipartite – CIB, ou seja, aqueles que, pela legislação, possuíam Conselho, Plano e Fundo de Assistência Social em funcionamento. Seu objetivo era avaliar a implementação da Política de Assistência Social pelos sujeitos diretamente envolvidos nos espaços de participação e controle social estabelecidos pela LOAS.

A pesquisa sobre a Fotografia da Assistência Social no Brasil contemplou as respostas de 1.274 municípios e se referem a 2005. Seu objetivo foi construir um Álbum de Fotografias da Gestão da Assistência Social no Brasil como parte do processo de construção democrática e participativa do SUAS.

As informações do Acórdão do TCU referem-se aos relatórios das auditorias operacionais realizadas, em 2004, no CNAS e nos CAS do Distrito Federal, Acre, Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão, Minas Gerais, Paraíba, Paraná, Pernambuco, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Roraima e Santa Catarina.

As informações contidas na Pesquisa MUNIC 2005 – Suplemento de Assistência Social, realizada pelo IBGE em todos os municípios do país, que teve a Prefeitura Municipal como seu principal informante, foram utilizadas apenas como complemento, na medida em que não se referem à situação dos CAS, mas aos seguintes temas:

Órgão gestor da assistência social;
Legislação e instrumentos de gestão;
Existência de conselhos e fundos municipais de assistência social;
Recursos financeiros;
Infra-estrutura do órgão gestor;
Recursos humanos;
Convênios e parcerias;
Serviços e modalidades de atendimento.

4.1- Processo de Criação dos CAS

Segundo a pesquisa MUNIC do IBGE, 98,8% e 91,2% dos municípios brasileiros possuíam em 2005, respectivamente, conselhos e fundos de assistência social devidamente regulamentados.

A Pesquisa LOAS + 10 destacou que o processo de criação dos conselhos foi bastante lento em relação à data de aprovação da LOAS, o que retardou a instalação do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social.

O órgão gestor foi o principal responsável pela iniciativa de criação dos CAS em 15 estados e em 1.272 municípios. Contudo, um número bastante significativo de CEAS (7 ou 25,9%) respondeu que a criação foi iniciativa conjunta do órgão gestor e da sociedade civil.

A morosidade quanto à criação dos CAS foi justificada fundamentalmente pelo desconhecimento da sociedade civil e do próprio governo sobre a importância desta instância deliberativa na implementação dos preceitos da LOAS, ausência de cultura organizativa e participativa da população, bem como do não reconhecimento da assistência social como direito e de sua organização em um sistema descentralizado e participativo, inexistência de fóruns de assistência social anterior à criação do CAS e temeridade do governo em publicizar informações para a sociedade civil.

Em algumas situações, a criação do CAS foi realizada apenas para cumprir um dos critérios para o recebimento de recursos de diferentes esferas de governo e, em outras, a lei de criação do CAS não estabelecia, de modo claro, as suas atribuições e sua estrutura.

Quando se observa o funcionamento efetivo dos CAS, constatou-se que, mesmo criados legalmente, ainda demoraram a funcionar efetivamente. Entre os 26 CEAS e CAS-DF, 7 começaram a funcionar entre 6 meses e um ano após sua criação, o que indica que, nestes casos, ocorreu a criação formal para cumprimento do art. 30 da LOAS, mas sem atuação efetiva.

Essa tendência também se manteve no âmbito dos CMAS, visto que, entre 1.425 respostas válidas, 925 CMAS também iniciaram seu funcionamento menos de 6 meses após a criação legal.

4.2 – Composição, Paridade e Eleição

Segundo o IBGE, em 2005, 94,8% dos CMAS tinham caráter deliberativo e 98,4% tinham composição paritária.

As informações sobre a composição dos CAS levantadas pela Pesquisa LOAS + 10 indicam que, em 2003, era grande a variedade de situações entre CEAS e CMAS quanto ao número de conselheiros, o que pode ser considerado um fato natural, pois, em geral, o “tamanho” do CAS possui relação com o “tamanho” dos estados e municípios.

Dos 1.446 CMAS que responderam à questão, em 1.323 (91,5%) o número de conselheiros era inferior a 18 e dos CEAS, 12 (44,4%) estavam nesta categoria. Somente 8 CEAS (29,6%) e 58 municipais (4%) possuíam 18 conselheiros, seguindo a composição do CNAS; outros 5 CEAS (18,5%) e 35 municipais (2,4%) eram compostos por 20 conselheiros; um CEAS (3,7%) e 9 CMAS (0,6%) possuíam 24 conselheiros; apenas um CEAS (3,7%) e um CMAS (0,1%) tinham 30 conselheiros, ultrapassando largamente o número previsto na LOAS para o CNAS;

No que se refere à garantia de paridade entre governo e sociedade civil, todos os CEAS e 98,7% dos 1.441 CMAS, que responderam à questão, afirmaram que este item estava assegurado no regimento interno. Entretanto, 19 CMAS (1,3%) disseram que a paridade não estava assegurada legalmente;

Mesmo que a paridade estivesse prevista em regimento, ela podia não estar sendo assegurada na prática. A pesquisa revelou que, ainda que não seja um percentual significativo, esta situação acontecia ainda em 2003, pois a paridade era efetivada em 26 CEAS (96,3%) e em 1.388 CMAS (97,9% dos 1.418 que responderam à questão).

Para os CEAS e CMAS, a paridade e representatividade entre o governo e a sociedade civil não eram respeitadas em razão de diversos fatores, como: imposição de parlamentares em participar como representantes no CAS; predominância de interesses partidários e corporativistas do governo e da sociedade civil; número reduzido de entidades em municípios de pequeno porte, induzindo em dificuldades para identificar e classificar as entidades nas categorias estabelecidas; determinação de vagas para o Executivo, Legislativo e Judiciário, contrariando a legislação e prejudicando a paridade; falta de recursos no CAS para viabilizar a participação de representantes da sociedade civil que residiam em áreas rurais.

Foi significativo o argumento de que a paridade e a representatividade eram efetivadas quando havia uma legislação que garantisse a alternância na presidência do CAS, ou mesmo quando a própria lei de criação do CAS normatizava o processo de escolha e nomeação dos conselheiros, além da atuação dos fóruns.

Quanto ao estabelecimento e garantia de representatividade dos três segmentos da sociedade civil (usuários, trabalhadores da área e entidades assistenciais), a maior dificuldade identificada, em 2003, foi o número insuficiente de entidades legalmente instituídas em municípios pequenos, ao lado da indefinição conceitual das categorias “entidades prestadoras de serviço” e de “defesa de usuários”; inexistência de organizações de trabalhadores da área, sobretudo em municípios pequenos; representantes indicados pelas entidades que eram funcionários públicos; falta de mobilização dos usuários nos fóruns; ausência de investimento do gestor na divulgação da importância do CAS e da Política de Assistência Social.

Os aspectos que contribuíam para que a paridade fosse respeitada eram: fóruns atuantes, mobilização dos usuários, existência da “Casa do Conselho” e da “Casa da Cidadania” como espaços de fortalecimento da atuação dos conselheiros e legislação garantindo a provisão de recursos para transporte e diária de conselheiros; enfim, o apoio do órgão gestor para garantir a participação dos conselheiros da sociedade civil em fóruns e capacitação.

No âmbito dos estados, predominava a eleição em assembléia dos conselheiros da sociedade civil, o que foi verificado em 23 CEAS.

Dos 1.398 CMAS informantes, a eleição em assembléia também era o processo mais utilizado, predominante em 683 CMAS, o que significava um percentual bastante inferior ao dos CEAS. Em outros 255 CMAS, os conselheiros eram escolhidos em reunião do conselho; em 90 deles, eram indicados pelo prefeito ou secretário da área e, em 370 CMAS, o processo de escolha dos conselheiros da sociedade civil não correspondia a nenhuma destas alternativas, o que revela a fragilidade do processo de eleição e escolha dos representantes da sociedade civil.

A influência político-partidária foi um dos aspectos mais abordados nas oficinas regionais realizadas em função da Pesquisa LOAS + 10, ao discutirem os fatores que emperravam o processo de escolha e nomeação dos conselheiros, sendo identificadas ainda a inexistência de processo eleitoral da sociedade civil e a escolha política por parte do gestor; morosidade tanto na realização do processo eleitoral da sociedade civil quanto na entrega da lista dos nomeados; falta de planejamento do CAS para convocar antecipadamente o processo eleitoral; existência de conselheiros que utilizavam sua posição para autopromoção política; não-concessão de ajuda de custo para os conselheiros; cooptação das entidades pelo governo, em que este repassava recursos para as entidades e ainda escolhia quem era seu representante; coordenação do processo eleitoral pelo órgão gestor; entidades e organizações de assistência social sem envolvimento com os CAS; existência de lei que estabelecia como presidente do CAS a primeira-dama ou o secretário da assistência social; reunião do fórum da sociedade civil não era sistemática, ocorrendo somente antes do período eleitoral.

A realização do processo de eleição e nomeação dos conselheiros era favorecida em virtude do voto direto da população em eleição aberta do CAS; desenvolvimento de capacitação anterior ao período eleitoral; garantia em lei de que o presidente do CAS não fosse o gestor da política; presidência alternada entre governo e sociedade civil; presença do Ministério Público no processo eleitoral e atuação da sociedade civil nos fóruns para definição dos representantes.

4.3 – Freqüência de Reuniões e Participação de Conselheiros

Sobre o funcionamento e periodicidade com que os CAS se reuniam para discutir a Política de Assistência Social e deliberar sobre as questões pertinentes às suas atribuições, a pesquisa LOAS + 10 revelou que tanto os CEAS quanto os CMAS se reuniam, predominantemente, uma vez ao mês, mas também indicou que, no âmbito dos municípios, era elevado o número de CAS que se reunia em intervalo de tempo superior a este.

Entre os CEAS, 24 se reuniam mensalmente e apenas 3 se reuniam quinzenalmente. Entre os CMAS, 992 reuniam-se mensalmente e apenas 25, quinzenalmente. Estes dados indicam que, proporcionalmente, os CEAS se reuniam com freqüência superior aos CMAS. Esta afirmação é reforçada pela quantidade de CMAS que se reuniam a cada dois meses (244) e pelo elevado índice daqueles que não tinham periodicidade sistemática e definida, reunindo-se “apenas quando precisa” (187 conselhos).

Agregando estes dois últimos dados, aproximadamente um terço dos CMAS (29,5%) não se reunia freqüentemente, o que pode indicar uma fragilidade no exercício de suas atribuições de participação na formulação e acompanhamento da execução da Política de Assistência Social, visto que as reuniões esporádicas acabavam sendo dedicadas apenas à análise e inscrição de processos.

Contrariamente ao senso comum, que considera que as reuniões dos CAS possuem baixa freqüência de seus conselheiros, a pesquisa revelou que a média de participação nas reuniões ordinárias era significativa tanto em âmbito estadual quanto municipal. Tanto nos estados quanto nos municípios o maior índice de freqüência nas reuniões pertencia aos conselheiros da sociedade civil, embora a situação fosse mais equilibrada nos municípios.

Quanto aos aspectos que prejudicam o conteúdo e periodicidade das reuniões, foi revelado que o CAS somente realizava reuniões quando havia necessidade de deliberação. Outrossim, o tempo insuficiente nas plenárias para discussão dos programas, projetos, benefícios e serviços; descumprimento do regimento interno; ausência de quorum nas reuniões e de planejamento do CAS; inexistência de periodicidade e falta de estrutura física própria também prejudicavam o funcionamento dos CAS.

Já os elementos que contribuíram para que o conteúdo e a periodicidade das reuniões fossem discutidos e estabelecidos foram, primordialmente, retratados: na realização e no cumprimento de um planejamento dos CAS com cronogramas definidos; na articulação com o secretário da Política de Assistência Social para reforçar a participação de representantes do governo nas reuniões; na realização de reuniões em períodos noturnos para permitir uma maior participação da sociedade civil; no cumprimento do regimento interno, o qual dispõe sobre o controle da presença dos representantes de ambas as instâncias e na existência de estrutura própria.

Em relação à publicização das decisões dos CAS, ocorriam basicamente por intermédio das resoluções, sendo que o destino dado pelos CEAS e CMAS era bastante diferente. Enquanto 22 CEAS as publicavam no Diário Oficial e as encaminhavam para o órgão gestor, além de arquivá-las no próprio CEAS, estas providências eram tomadas por apenas 373 CMAS.

A maioria dos CMAS (683) arquivava as resoluções no próprio CMAS e as encaminham para o órgão gestor, sem publicá-las em Diário Oficial, enquanto no âmbito dos estados, essa atitude era tomada por apenas um CEAS.

Uma parcela bastante significativa dos CMAS (288) apenas arquivava as resoluções no próprio CMAS, sem encaminhá-las ao órgão gestor, ou seja, sem comunicar-lhe as decisões tomadas, sendo que, no âmbito dos CEAS, um deles também revelou ter esta prática.

Por fim, 76 CMAS e 3 CEAS não encaminhavam as resoluções ao órgão gestor e limitavam-se a publicá-las no Diário Oficial, além de arquivá-las.

4.4 – Estrutura dos CAS

4.4.1- Estrutura Física

– Segundo a LOAS + 10, nas Unidades da Federação, 25 CEAS funcionavam em espaço governamental, enquanto 2 permaneciam alojados em instalações de entidades não-governamentais;

– Quanto aos municípios, a tendência era semelhante: 1.386 funcionavam em espaço físico governamental e apenas 50 em espaço não-governamental;

– Um dos problemas constantemente sinalizados é a inexistência ou insuficiência de espaço físico, o que dificultava o desenvolvimento das atividades e atribuições dos CAS. A pesquisa também retratou que menos de 50% dos CEAS e menos de 5% dos CMAS possuíam espaço físico próprio, revelando a dificuldade de estruturação dos conselhos em âmbito estadual e municipal;

– Diferentemente dos CEAS, poucos eram os CMAS que funcionavam em espaço físico exclusivo: apenas 66, enquanto 1.060 dividiam o espaço com outros setores da prefeitura. Somente 268 dividiam com outros Conselhos e 21 partilhavam espaço com outros setores e outros Conselhos conjuntamente.

4.4.2 – Estrutura Material

– Quanto a recursos de informática e acesso à Internet, a situação era totalmente diferenciada entre os CEAS e CMAS, segundo a Pesquisa LOAS + 10. Enquanto 26 CEAS possuíam computador, a realidade dos municípios estava distante desta, pois entre os 1.438 que responderam à questão, somente 265 CMAS (18,4%) possuíam computador, enquanto que 1.173 (81,6%) não dispunham deste importante equipamento de trabalho. Mais grave é que entre os CMAS que contavam com este equipamento, apenas 161 (11,2%) estavam conectados à Internet, o que revelava a dificuldade de acesso à informação;

– Outro recurso fundamental para desenvolvimento das atividades dos CAS era o carro, visto que entre suas atribuições estão as visitas a entidades, com vistas à inscrição. Entretanto, a pesquisa LOAS + 10 revelou que poucos eram os CAS que dispunham de carro exclusivo para desenvolvimento de suas ações: entre os 26 CEAS e o CAS-DF e 1.447 CMAS que responderam a esta questão, apenas 4 CEAS e 28 CMAS dispunham de carro exclusivo, enquanto 12 CEAS e 445 CMAS não dispunham de carro para desenvolver suas atividades; por outro lado, 9 CEAS e 970 CMAS utilizavam carro de outros setores, e 2 CEAS e 32 CMAS dividiam o uso do carro com outros Conselhos;

– Quanto aos recursos materiais disponibilizados pelo órgão gestor para funcionamento dos CAS, eles foram avaliados globalmente como suficientes por um percentual reduzido e quase equivalente de CEAS e CMAS;

– De acordo com a avaliação realizada nas oficinas regionais, a estrutura física, equipe técnica e os recursos necessários ao funcionamento do CAS vêm sendo comprometidos por diversos fatores, correspondendo à: inexistência de legislação que assegure de forma sistemática e continuada de recursos para a manutenção do CAS, como também sua especificação em rubrica orçamentária; ausência de equipe técnica exclusiva dos CAS; resistências apresentadas pelo órgão gestor no cumprimento da lei que o obriga a fortalecer a estrutura institucional; desvalorização das funções dos CAS; ausência de capacitação de conselheiros; concessão de espaços inadequados, os quais, às vezes, ainda eram compartilhados com outros Conselhos;

– Em alguns casos, sobressai uma visão dos CAS e dos órgãos gestores em relação à concessão da estrutura física e de recursos humanos e financeiros sob a ótica do favor, o que demonstra o desconhecimento da obrigatoriedade estatal em assegurar uma estrutura física e financeira para o funcionamento dos conselhos.

4.4.3 – Recursos Humanos

As dificuldades dos CAS estão expressas, também, pela fragilidade e incipiente equipe de trabalho colocada à sua disposição pelo órgão gestor, o que era uma situação prevalecente tanto no âmbito dos estados quanto dos municípios.

– Em relação ao número de pessoas que compunha a equipe de trabalho dos CAS, entre os 26 CEAS e o CAS-DF, 11 só contavam com duas pessoas na equipe de trabalho e 10 tinham entre 3 e 5 pessoas na equipe;

– Entre os 1.355 CMAS que responderam à questão, 442 contavam com menos de 2 pessoas e 303 tinham entre 3 e 5 pessoas, ou seja, 77,8% dos CEAS e 55% dos CMAS funcionavam com até 5 pessoas em sua equipe de trabalho;

– Apenas 5 CEAS e 324 CMAS tinham entre 6 e 10 pessoas; somente um CEAS e 130 CMAS tinham entre 11 e 15 pessoas; outros 126 CMAS tinham entre 16 e 20 pessoas e 25 CMAS tinham mais de 20 pessoas na equipe, enquanto 5 CMAS declararam não contar com nenhuma equipe de trabalho.

– Uma das fragilidades dos CEAS e CMAS derivava do baixo investimento do órgão gestor em equipes de trabalho. Isto é evidente quando se analisa a existência de profissionais de nível superior nas equipes de trabalho dos CAS.

4.4.4- Recursos Financeiros

Em relação aos recursos financeiros disponibilizados pelo órgão gestor para funcionamento dos CAS, a pesquisa LOAS + 10 revelou a disparidade de situações entre CEAS e CMAS. Paralelamente, observou-se também, sobretudo em CMAS, um elevado percentual de órgãos gestores que não disponibilizavam recursos para funcionamento dos CAS, o que pode inviabilizar sua atuação.

– Avaliando os recursos recebidos, dos 26 CEAS e do CAS-DF, apenas 4 (14,8%) consideraram que os recursos financeiros disponibilizados eram suficientes para o funcionamento das atividades do conselho, enquanto este percentual era de 17,5% entre os CMAS respondentes (248);

– Em 2003, 71% dos municípios e, em 2005, 91% dos municípios estavam habilitados para receber recursos federais. Nem todos os municípios brasileiros possuíam Conselho, Plano e Fundo de Assistência Social – CPFAS, após 12 anos de existência da LOAS, conforme preceitua seu art. 30.

A Pesquisa Fotografia da Assistência Social no Brasil apresentou a seguinte situação em 2005:

– 100% dos CEAS tinham Secretaria Executiva

– 51% dos CMAS tinham Secretaria Executiva

– 57% dos CEAS tinham funcionários de nível superior

– 19% dos CMAS eram geridos pela primeira-dama

4.5 – Relação dos CAS entre si, com os Conselhos Setoriais e de Direitos e outras Instituições

Quanto à interlocução dos CAS com os de outras políticas ou áreas sociais, esta ainda não é uma prática corrente em todos.

Entre os 26 CEAS e o CAS-DF, 9 (33%) responderam que não ocorreu nenhum tipo de interlocução. Já entre os 1.389 CMAS, o número dos que afirmaram que não ocorreu esta interlocução foi proporcionalmente inferior: 353 conselhos, o que corresponde a 25,4% dos informantes.

Por outro lado, 22 CEAS e 1.036 CMAS responderam que esta interlocução se deu na realização de reuniões, na organização conjunta de conferências, na realização de debates e/ou cursos e, ainda, na realização de outras atividades.

A autonomia dos CAS em relação ao órgão gestor, segundo revelaram os dados das oficinas regionais, era efetivada quando havia parceria das ações entre gestores e conselheiros, e destes com a CIB; capacitação dos conselheiros; criação de fóruns de discussão; poder de deliberação do conselho e, assim, partilha do poder decisório.

A relação entre o CAS e o Ministério Público era fortalecida pelo interesse de ambos em construir uma articulação para defesa da assistência social como direito, como também pela iniciativa de capacitação do Ministério Público sobre a assistência social. Considerando que o Ministério Público é um importante espaço de cumprimento legal das diretrizes constitucionais, e que pode ser um parceiro dos CAS no exercício do controle social, foi perguntado aos CMAS se eles recorreram alguma vez a esta Instituição para garantir o cumprimento da LOAS. As respostas demonstraram que a maioria nunca havia recorrido ao Ministério Público para a defesa dos direitos assistenciais previstos na LOAS.

A relação dos CAS com o Legislativo era corroborada pela criação da Frente Parlamentar em Defesa da Assistência Social. Contudo, em alguns locais eram postas dificuldades, como nos casos em que há a insistência do Legislativo em adquirir assento no CAS, não compreendendo que seu papel face à Política de Assistência Social se dá de outra forma: no âmbito da democracia legislativa.

A articulação com os Conselhos de outras políticas sociais era fragilizada em razão de inexistência de espaço em comum para discussão, reflexo da setorialização da administração pública na ação dos Conselhos e do não-investimento dos CAS na concepção de intersetorialidade.

Inversamente, havia locais onde foram implementadas Casa de Conselhos, um espaço de articulação entre os Conselhos e de apoio entre os Conselhos para realização conjunta de conferências e realização de capacitação unificada. Foi ressaltada, entretanto, uma situação que não é a ideal: conselheiros que possuíam assento em mais de um conselho, em que pese tornarem-se responsáveis pelo fluxo de informações entre os conselhos.

Quanto aos Fóruns de Assistência Social, são espaços de articulação da sociedade civil e não constituem e nem se concebem como instituições, mas assumem o caráter de uma rede de articulação fundamental para estimular a organização e participação de organizações não-governamentais nos conselhos e no sistema descentralizado e participativo da assistência social.

O Fórum Nacional de Assistência Social foi criado em 1999, mas a pesquisa mostrou que em 13 estados já existiam Fóruns Estaduais antes desta data. Após 1999, só foram criados novos fóruns em mais 2 estados, sendo um da região Centro-Oeste, criado em 2001, e outro da região Nordeste, criado em 2002. Em 2003, dos 26 estados e o DF, apenas 15 possuíam Fóruns de Assistência Social.

Entre os 1.461 municípios participantes da pesquisa, os CMAS assinalaram que existia Fórum em apenas 102 municípios, sendo que destes, 54 foram criados antes de 1999 e os demais (48) se distribuíram ao longo dos anos: 5 em 1999, 7 em 2000, 17 em 2001, 9 em 2002 e 10 em 2003. Percebe-se, assim, uma tendência semelhante nos estados, de concentração no surgimento dos fóruns antes de 1999, com redução nos anos seguintes. Entretanto, os fóruns continuaram a ser criados posteriormente, com maior incidência em 2001 e 2003.

Considerando os fóruns como um importante espaço de articulação da sociedade civil, era quase insignificante o número de municípios onde eles existiam, o que pode ser também uma explicação para a reduzida participação da sociedade civil organizada e, sobretudo, de usuários, nos conselhos e nas conferências, conforme demonstrado anteriormente.

A existência de fórum, segundo os conselheiros estaduais e municipais, devia-se, especialmente, à mobilização da sociedade civil, diante da necessidade de um espaço próprio para defesa de interesses coletivos, fortalecimento de uma postura crítica e melhoria da participação do conselheiro na sociedade civil. Em alguns lugares, optou-se pelos fóruns regionais de forma a incorporar os municípios de pequeno porte.

Em geral, a sua implementação encontrava-se comprometida pela reduzida participação dos usuários, falta de compromisso de categorias profissionais, realização de reuniões em horários inadequados para quem trabalha em horário comercial, inexistência de ajuda de custo, falta de compreensão do conselheiro quanto ao seu papel de agente multiplicador de informações. Outras vezes, os Fóruns se tornavam atuantes em períodos próximos à eleição dos conselheiros.

Com todas as ressalvas apontadas anteriormente, estas respostas indicam a tendência de que os fóruns existentes podem estar reproduzindo a composição semelhante a dos CAS, já que a maioria não se constitui como espaço de articulação de organizações da sociedade civil, mas como espaço de diálogo entre sociedade civil e governo.

De acordo com a avaliação dos CAS, não ocorreu, ainda, uma articulação mais estreita entre eles e os fóruns, já que poucas foram as iniciativas de realização conjunta de atividades, destacando-se, no entanto, a criação do Fórum Nacional dos Conselhos Estaduais de Assistência Social, em outubro de 2006.

Considerando que a LOAS traz como uma de suas diretrizes a descentralização político-administrativa para os estados, o Distrito Federal e os municípios e o comando único das ações em cada esfera de governo, respeitando-se a autonomia dos entes federativos, na prática da Política de Assistência Social e no âmbito dos CAS, ainda permanece um espaço de cooperação a ser desenvolvido entre eles das três esferas de governo. Como demonstra o quadro abaixo, este espaço de cooperação já começa a ser explorado:

A PESQUISA FOTOGRAFIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL RETRATOU AS SEGUINTES RELAÇÕES INTER-CONSELHOS EM 2005:

CEAS:

– 1/3 desejava se relacionar com outros CEAS (conceito de região)

Relação CEAS – CNAS:

– Busca de orientações e de diretrizes políticas

– Participação em reunião ampliada

– Participação em capacitação

Relação CMAS – CNAS:

– 45% disseram ter alguma relação

– Necessidade de se construir uma agenda comum entre os conselhos, estratégia decisiva para efetivação do SUAS no Brasil.

Observação:

Na relação CMAS e CEAS com o gestor, observou-se que:

– 50% apoiava em infra-estrutura (inclusive para a Secretaria Executiva)

– 15% apoiava na aprovação de planos, programas e projetos

4.6 – Capacitação de Conselheiros

Nos 10 anos da LOAS não foi instituído nenhum programa nacional de capacitação continuada na área da assistência social, seja para os trabalhadores, seja para os conselheiros. Apenas iniciativas pontuais e limitadas foram adotadas.

A pesquisa LOAS + 10 também revelou que houve pouco investimento na capacitação de conselheiros da assistência social. Poucas atividades de capacitação foram realizadas e poucos foram os conselheiros da assistência social que participaram destas capacitações ou cursos oferecidos.

4.7- Comunicação

Ainda, conforme a Pesquisa LOAS + 10, a freqüência de comunicação entre CEAS e CMAS, na visão dos primeiros, era razoável.

Quanto ao tipo de canal de comunicação utilizado, nos CEAS, os principais eram: o telefone e o fax, utilizados por 73,1% dos CEAS, seguidos pela correspondência postal, utilizada como principal canal de comunicação por 61,5% dos CEAS; a Internet aparece em 3º lugar, sendo utilizada por apenas 3 CEAS, o que é natural, visto que a maioria dos CMAS não dispõe de computador conectado à Internet.

No caso dos CMAS, o canal mais utilizado em 2003 era a tradicional correspondência postal, utilizada por 1.041 CMAS; o telefone era o segundo meio de comunicação, utilizado como principal forma de contato por 761 CMAS; em seguida, vinha o fax, utilizado como principal meio de comunicação por apenas 404 CMAS; a Internet vinha por último, utilizada como principal meio de comunicação por apenas 121 CMAS, o que é compreensível, visto que apenas 161 CMAS declararam possuir computador conectado à Internet.

5. Processo de Fortalecimento dos CAS

5.1 – As Responsabilidades dos CAS

Com o advento do Estado Democrático de Direito, a partir da CF-88, foi garantido à população brasileira participar da formulação, acompanhamento e avaliação das políticas públicas. Significa dizer que, ao povo, está assegurado o exercício da cidadania e que, uma das formas desse exercício se dá mediante a participação nos CAS.

O processo de fortalecimento dos CAS demanda um amplo debate não apenas sobre a estrutura e a organização destas instituições, mas também sobre as atribuições que hoje lhes competem no contexto de fortalecimento desta política pública e de consolidação do SUAS. Como espaços de democracia participativa e de instâncias deliberativas do sistema descentralizado de assistência social, cabem aos CAS um conjunto de tarefas e responsabilidades que vêm se afirmando e se ampliando nos últimos anos.

Algumas atribuições são comuns aos CAS nas três esferas de governo, fixadas especialmente pela LOAS, PNAS, NOB/SUAS e Portaria nº. 459 do MDS. Portanto, vale destacar as suas atribuições mais relevantes:

a) Estabelecer diretrizes e aprovar a Política de Assistência Social;

b) Acompanhar e controlar a execução da Política de Assistência Social;

c) Acompanhar e avaliar o desempenho dos programas e projetos;

d) Aprovar o Plano Anual de Ação de Assistência Social;

e) Acompanhar e controlar a execução do Plano Anual de Ação de Assistência Social;

f) Aprovar a proposta orçamentária do Fundo de Assistência Social;

g) Aprovar o plano de aplicação do Fundo de Assistência Social;

h) Aprovar os critérios de transferência de recursos financeiros;

i) Acompanhar a execução orçamentária e financeira dos recursos do Fundo de Assistência Social;

j) Aprovar o relatório anual de gestão e o demonstrativo sintético anual da execução física e financeira;

k) Normatizar as ações e regular a prestação de serviços assistenciais de natureza pública e privada;

l) Acompanhar os resultados dos serviços ofertados pela rede de assistência social;

m) Fiscalizar os serviços prestados e a aplicação dos recursos públicos pelas entidades e organizações de assistência social;

n) Receber e dar encaminhamento a denúncias que digam respeito ao adequado desenvolvimento dos serviços e ações da Assistência Social e ao bom uso do recurso público;

o) Convocar as conferências de assistência social.

Aos CEAS compete, ainda, atuar como instância de recurso acionada pelos CMAS, inscrever as entidades e organizações de assistência social nos municípios onde não foram instalados CMAS, estabelecer outras normas visando o aperfeiçoamento do sistema no seu âmbito, bem como assessorá-los na aplicação de normas e resoluções fixadas pelo CNAS.

Compete aos CEAS, CAS-DF e CMAS propor ao CNAS o cancelamento de registro das entidades e organizações de assistência social que incorrerem em descumprimento à LOAS, como, por exemplo, em irregularidades na aplicação dos recursos que lhe forem repassados pelos poderes públicos. Aos CMAS e ao CAS-DF cabem a inscrição das entidades e organizações de assistência social.

O CNAS deve ser referência para os CAS e zelar pela efetivação do sistema descentralizado e participativo da assistência social. Por isso, tem a responsabilidade de mantê-los informados de todas as suas deliberações e encaminhamentos políticos. Ademais, pode manifestar-se, quando demandado, sobre conflitos não dirimidos na esfera estadual, do Distrito Federal e municipal. Tem, ainda, a função de estabelecer os procedimentos para concessão de registro e Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social às instituições privadas prestadoras de serviços e assessoramento de assistência social.

Pode-se resumir este conjunto de atribuições em três tipos de ações de diferentes naturezas:

a) deliberativa;

b) propositiva;

c) de fiscalização.

As ações deliberativas são aquelas que implicam em atos decisórios de aprovação e devem ser expressas na forma de resoluções dos conselhos. As atribuições propositivas advêm da competência de formular recomendações e orientações aos integrantes do sistema descentralizado de assistência social. As ações relacionadas à fiscalização, por fim, visam a garantir o cumprimento de padrões e normas legais que organizam as ações de assistência social. Neste sentido, pode-se afirmar que o controle social se realiza, entre outros, por meio das ações de acompanhamento, avaliação, visitas, monitoramento ou solicitações de informações e pode se desdobrar em ações deliberativas, propositivas ou de fiscalização.

A avaliação destas atribuições tem sido realizada por meio de pesquisas, como as já citadas neste relatório. O IBGE, por meio da pesquisa MUNIC-2005, informa que 91% dos municípios brasileiros contavam com um Plano Municipal de Assistência Social. A pesquisa LOAS + 10, avaliando sobre o grau de participação dos CAS na definição e acompanhamento da política, aponta que somente cerca de 50% dos CMAS recebiam, sempre ou freqüentemente, relatórios de atividades do órgão gestor. Paralelamente, aponta ainda que apenas 27% destes mesmos conselhos acompanhavam e fiscalizavam, sempre ou freqüentemente, as entidades governamentais inscritas, e 35% fiscalizavam sempre ou freqüentemente as ações executadas diretamente pela prefeitura.

O TCU, por sua vez, aponta outras dificuldades. Indica, em sua pesquisa, que, apesar de orientadas quase exclusivamente aos aspectos operacionais dos serviços prestados pelas entidades, as fiscalizações realizadas pelos conselhos são relevantes do ponto de vista qualitativo, pois demonstram “que há agente externo ao poder público efetuando controle das condições de atendimento aos beneficiários das políticas de assistência social”. Contudo, aponta também que aspectos importantes, como planos, métodos, critérios ou instrumentos técnicos de fiscalização, estão ainda quase completamente ausentes, assim como se realizam de forma incipiente as fiscalizações dirigidas aos aspectos relacionados à gestão dos recursos financeiros.

Neste sentido, foram apresentadas pelo TCU, entre outras, as seguintes propostas:

a) que os CMAS instituam planos de fiscalização de entidades e organizações de assistência social, inclusive as instituídas pelo poder público;

b) que o CNAS desenvolva metodologia, elabore e divulgue juntos aos CAS rotinas, documentos de planejamento, relatórios padronizados de fiscalização de entidades beneficentes de assistência social.

Outras avaliações podem ser realizadas de forma a ajudar a diagnosticar as dificuldades e necessidades dos CAS no exercício de suas atribuições. As questões até aqui expostas, entretanto, já formam uma pauta ampla, cujo enfrentamento tem se constituído em um amplo desafio ao sistema participativo da Política de Assistência Social. Algumas ações vêm sendo realizadas, outras estão na pauta como temas a exigirem ações específicas de curto e médio prazos, como será visto a seguir.

5.2 – Alguns Desafios e Novas Estratégias

Para o acompanhamento da implementação da PNAS e contribuição para a efetivação do SUAS, é imprescindível uma decidida e forte participação da sociedade. Isso, conseqüentemente, implica em um processo permanente de organização e fortalecimento dos CAS e ainda um constante aprendizado de gestores, profissionais e usuários do SUAS.

Assim, mais do que pensar e propor um conjunto de ações e atividades voltadas para este objetivo, é fundamental construir e associar uma decisiva vontade política dos diferentes atores neste processo, que, mais uma vez, passa pelo acompanhamento e fortalecimento dos CAS, além do apoio a eles, utilizando diferentes metodologias, atuando em diferentes campos e enfoques, e mobilizando instituições e pessoas na construção dos CAS como espaço privilegiado de participação política.

Uma série de medidas já vem sendo adotadas e operadas pelo CNAS nesta perspectiva, conforme já mencionado anteriormente. Em que pese a existência de iniciativas em curso, novas diretrizes precisam ser estabelecidas, visando o fortalecimento dos CAS, o aprimoramento do controle social e a melhoria no desempenho das complexas e relevantes tarefas que estão sob sua responsabilidade. Nesse sentido, destacam-se as seguintes estratégias e ações a serem implantadas em curto e médio prazos:

a) Processo contínuo e permanente de capacitação de conselheiros;

b) Política de informação e comunicação efetiva;

c) Interação e integração dos CAS nas três instâncias;

d) Divulgação de experiências bem sucedidas dos CAS;

e) Realização de encontros de assistência social com o envolvimento de todos os atores;

f) Promoção de audiências e consultas públicas;

g) Avaliação permanente dos ganhos sociais da PNAS;

h) Avaliação permanente do exercício do controle social;

i) Criação e fortalecimento dos espaços participativos da assistência social;

j) Desenvolvimento de metodologias e instrumentos de acompanhamento e fiscalização de entidades de assistência social;

k) Desenvolvimento de metodologias e orientações para o exercício das funções de acompanhamento da implementação da Política, da execução física, orçamentária e financeira dos recursos dos Fundos de Assistência Social.

A democratização dos CAS é parte essencial do processo de consolidação dos mesmos como canais efetivos de controle social, o que implica uma motivação e mobilização constante da população na defesa do direito e no exercício do dever de sua participação na formulação e implementação de políticas públicas sociais. As ações dos CAS devem ser informadas e publicizadas não apenas para aqueles que diretamente participam dos mesmos, mas para todos os implicados nas suas decisões políticas e para o público em geral, dando visibilidade social e transparência na aplicação da PNAS.

A política pública de assistência social considera 3 vertentes de proteção social (as pessoas, suas circunstâncias e a família). Embora a assistência social tenha suas funções definidas no sistema de proteção social brasileiro, a fim de garantir maior eficácia e efetividade no processo de inclusão social dos usuários da assistência social, ações integradas e articuladas da assistência social com as demais políticas setoriais constituem-se em importante estratégia para ampliação da proteção social.

Portanto, o controle da assistência social também precisa se efetuar de forma articulada e integrada ao controle social das demais políticas, como também os CAS devem se articular e se integrar às ações dos demais conselhos setoriais e de direitos.

Cabe ainda lembrar que, para a normatização dos padrões nos serviços e qualidade no atendimento, o SUAS define e organiza os elementos essenciais e imprescindíveis à execução da Política de Assistência Social, tendo como eixos estruturantes:

Matricialidade sócio-assistencial familiar;
Descentralização político-administrativa, territorialização e co-participação de cada esfera de governo e sociedade civil;
Novas bases para a relação entre estado e sociedade civil – rede socioassistencial (direta e indireta);
Financiamento – co-financiamento baseado em diagnósticos;
Controle social: fortalecimento dos espaços de participação popular – fiscalização da PNAS;
Política de recursos humanos – serviços de qualidade com informação, monitoramento e avaliação.

6. Propostas para o Plano de Ação

As propostas para o Plano de Ação, a seguir apresentadas, objetivam o fortalecimento dos CAS, tendo em vista consolidá-los como canais efetivos de participação democrática da sociedade. Para isso, exige-se um conjunto amplo e complexo de iniciativas, no qual se inclui a ampliação de sua estrutura operacional até a elaboração e adoção de instrumentos apropriados de ação.

As propostas aqui apresentadas deverão ser objeto de amplo debate pelo sistema descentralizado e participativo da assistência social e servir como base para a construção de um novo patamar de inclusão da sociedade no processo de controle social e no acompanhamento desta Política.

Este plano faz parte do esforço que está sendo empreendido neste momento, sob a coordenação do CNAS, de formatação do Plano Nacional de Assistência Social, a ser lançado ainda em 2007.

Neste esforço, caberá aos CAS, atentos ao pacto federativo sobre a gestão, intensificar a integração entre os CMAS, CEAS, CAS-DF e CNAS, tendo a questão do controle social como centro no debate sobre a consolidação do SUAS.

6.1 – Composição dos Conselhos

6.1.1 – Composição e Paridade

Mesmo considerando que, segundo as pesquisas já realizadas, na grande maioria dos CAS, o caráter deliberativo e paritário já esteja contemplado, faz-se necessária a vigilância permanente, do próprio CAS e da sociedade em geral, para que se respeite e se assegure a composição paritária dos conselhos – 50% de representantes do governo e 50% da sociedade civil.

Os representantes do governo, definidos pelo Poder Executivo, devem estar ligados, preferencialmente, aos setores que desenvolvam ações vinculadas às políticas sociais e econômicas, tais como: Assistência Social; Saúde; Educação; Trabalho e Emprego; Finanças; entre outros.

A participação de representantes do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não cabe nos conselhos de assistência social, mesmo que seja na representação de governo ou da sociedade civil, em função da independência dos poderes.

A representação da sociedade civil deve contemplar a participação dos 3 segmentos: representantes dos usuários ou de organização de usuários da assistência social; entidades e organizações de assistência social; e entidades de trabalhadores do setor. É importante que se discuta a participação dos usuários nos CAS, já que são eles, os usuários dos programas, projetos, serviços e benefícios da assistência social, os que mais se beneficiarão com uma atuante ação dos CAS.

O CAS constitui instância privilegiada na discussão da Política de Assistência Social e deve ser regulamentado por legislação específica da esfera de governo correspondente, contemplando, entre outros critérios, a composição paritária entre sociedade civil e governo. Neste sentido, recomenda-se que o número de conselheiros não seja inferior a 10 membros titulares, com igual número de suplentes.

6.1.2 – A Função de Conselheiro

Os conselheiros de assistência social desempenham funções de agentes públicos, definidas na Lei nº 8.429/92, sendo todos os que, ainda que transitoriamente e/ou sem remuneração, exercem por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo 1º da referida Lei.

É muito importante que seja emitido ”certificado” a todos os conselheiros regularmente nomeados, no ato de sua posse e ao término do respectivo mandato, em reconhecimento aos serviços de interesse público e relevante valor social prestados.

Para o exercício da função de membro do CAS, se servidor público, o conselheiro deverá ser dispensado do serviço para participar das reuniões plenárias e de outras reuniões, além dos compromissos para os quais for convocado, sem prejuízo do salário, vencimento ou qualquer outra vantagem, sendo considerado o seu afastamento como de efetivo exercício. Por ser considerado serviço meritório, deve estar registrado no respectivo assentamento funcional, para efeito de análise nos processos de promoção.

Aos conselheiros eleitos e/ou indicados para representar o governo e a sociedade civil, caberá exercer seu mandato em consonância com os interesses e diretrizes da PNAS, viabilizando o fluxo de informação com os respectivos segmentos. No exercício da função, o conselheiro deverá exercer os compromissos adequadamente às atribuições do seu mandato, ao mesmo tempo em que se comprometer e se envolver no fortalecimento e desenvolvimento do controle social do SUAS.

6.1.3 – Eleição

Os membros do CAS, representantes do governo, podem ser eleitos ou não, em processo interno da instância governamental, mas sua indicação é decisão que caberá ao chefe do poder executivo correspondente.

O processo de eleição dos representantes da sociedade civil nos CAS deve estar especificado em regimento interno, previsto na lei de criação e estruturação do próprio CAS. Deve, ainda, ser realizado com a maior visibilidade possível e com a participação de todos esses segmentos. Essa eleição deverá ocorrer em foro próprio, coordenado pela sociedade civil e sob a supervisão do Ministério Público, tendo como candidatos e/ou eleitores: representantes dos usuários ou de organizações de usuários da assistência social; entidades e organizações de assistência social; e entidades de trabalhadores do setor.

O mandato dos conselheiros é também definido na lei de criação do CAS, sugerindo-se que tenha a duração entre 2 e 3 anos, podendo ser reconduzido uma única vez, por igual período e com possibilidade de ser substituído, a qualquer tempo, a critério da sua representada.

A nomeação de todos os conselheiros é de responsabilidade do respectivo Chefe do Poder Executivo. Recomenda-se que a posse dos conselheiros, principalmente os da sociedade civil, ocorra em prazo não superior a 30 dias, para não existir descontinuidade em sua representação.

O presidente do CAS deve ser eleito entre os seus membros em reunião plenária, sendo recomendada a alternância entre o governo e a sociedade civil na presidência e na vice-presidência, em cada mandato, sendo permitido uma única recondução.

Quando houver vacância no cargo de presidente, assume o vice-presidente, cabendo realizar nova eleição para finalizar o mandato, com vistas a observar a alternância entre governo e sociedade civil na presidência e na vice-presidência, devendo esta condição estar prevista no regimento interno do próprio CAS.

Sempre que houver vacância de um membro da Mesa Diretora ou similar, seja ele representante de um órgão governamental ou da sociedade civil, caberá ao plenário do CAS decidir sobre a ocupação do cargo vago, seja por aclamação ou voto, devendo essa situação e a forma de sucessão estarem contempladas no regimento interno.

Recomenda-se que os funcionários públicos, quando em cargo de confiança ou de direção na esfera pública, não representem no CAS algum segmento que não o do poder público, bem como recomenda-se que conselheiros candidatos a cargo eletivo (executivo ou legislativo) afastem-se de sua função no CAS, até a decisão do pleito.

6.2 – Estrutura dos CAS

A pesquisa LOAS + 10 revelou que, nos casos em que os CAS contavam com estrutura física, financeira e de recursos humanos adequados e suficientes, foi devida à conjugação de vários elementos. Dentre eles, destacam-se:

a) A incorporação do plano de aplicação dos recursos do CAS na elaboração do Plano Plurianual, contemplando a garantia de infra-estrutura e recursos humanos;

b) O reconhecimento em lei da destinação de recursos públicos para a manutenção dos CAS;

c) A previsão, no regimento interno, de provisão da estrutura física e equipe técnica sob a responsabilidade do órgão gestor;

d) A organização, reivindicação e articulação política dos conselheiros;

e) A divisão de espaço físico com outros conselhos, mas com equipe técnica distinta ou a concessão de espaço exclusivo para os conselhos;

f) A intervenção, em alguns casos, do Ministério Público;

g) A preocupação do gestor em fortalecer e apoiar os CAS.

Um dos desafios é o planejamento das ações, destacando responsabilidades e compromissos na execução da PNAS nos CAS e capacitar/orientar os conselheiros no exercício da função e, assim, efetivar a implantação/implementação e o desenvolvimento do SUAS.

6.2.1 – Estrutura Física e Material

A estrutura física e material dos CAS é um aspecto central na garantia do exercício qualificado de suas atribuições e responsabilidades. Visando adequar a estrutura às necessidades do trabalho dos CAS, é necessário que os gestores de assistência social disponibilizem instalações adequadas, a fim de que possam ser executadas suas atividades rotineiras. O mobiliário deve ser suficiente para acomodar tanto os funcionários como os conselheiros, possibilitando a realização de reuniões.

Equipamentos em geral, incluindo programas de informática, acesso à Internet, transporte, entre outros, devem ser considerados como necessidades a serem garantidas pelo órgão gestor para o bom desempenho dos CAS no exercício de suas funções.

6.2.2 – Estrutura Financeira

O órgão gestor deve assegurar os recursos financeiros para suprir as necessidades de funcionamento dos CAS, incluindo despesas dos seus membros – representantes do governo e da sociedade civil, como passagens, alimentação, dentre outras.

Recomenda-se que cada CAS acompanhe a elaboração junto ao órgão gestor e delibere sobre o seu orçamento até junho de cada ano, prevendo suas despesas para o exercício seguinte e encaminhe ao órgão gestor, ao qual está vinculado, visando seu pleno funcionamento.

Alguns CAS já têm previsto em Lei Orçamentária uma rubrica própria dentro do orçamento do órgão da administração direta.

6.2.3 – Recursos Humanos

Esta questão dos recursos humanos é assunto freqüente e delicado na pauta dos CAS. Este fato ocorre devido, entre outros fatores, ao desconhecimento, por parte dos gestores, dos novos parâmetros da assistência como política publica de direito que se contrapõe à política do favor e do clientelismo.

A aprovação da NOB-SUAS, em 2005, e da NOB-RH, em 2006, significou um grande avanço na questão de garantir que, em todos os CAS tenha pessoal técnico e administrativo para efetivo funcionamento, constituindo questão premente, na maioria dos CAS, a ampliação dos recursos humanos neles alocados.

Disponibilizar recursos humanos qualificados pressupõe atender os requisitos previstos na PNAS e nas NOBs, para a efetivação do cumprimento legal das instâncias de deliberação do controle social. Nesta perspectiva, os gestores devem oferecer equipe técnica, garantindo a interdisciplinaridade para atender as complexidades das ações desempenhadas pelos CAS.

O avanço do SUAS nos últimos anos delega ao sistema participativo e descentralizado novas atribuições e responsabilidades. Visando qualificar tal implicação nas demandas de recursos humanos, propõe-se a realização de uma pesquisa nacional a ser implementada, junto aos CAS, com o objetivo de avaliar suas necessidades em termos de pessoal, considerando, entre outros, o porte dos municípios e das Unidades da Federação.

6.3 – Instrumentos de Informação para a Gestão e o Controle da Assistência Social

O MDS vem desenvolvendo um conjunto de ferramentas tecnológicas para garantir eficiência, agilidade e transparência do SUAS. Denominada RedeSUAS, ela estrutura o sistema nacional de informação, favorecendo o processamento das transações financeiras, auxiliando nos processos de tomada de decisão e fornecendo elementos imprescindíveis de monitoramento e avaliação dos programas, serviços, projetos e benefícios.

A RedeSUAS, com esta gama de informações cadastrais e gerenciais, contribui para o empoderamento dos CAS no exercício do controle social. Com as ferramentas de gestão, acompanhamento, monitoramento e avaliação, descritas abaixo, os CAS têm melhores condições para o cumprimento de suas funções:

a) GeoSUAS: Sistema via internet que proporciona aos gestores, inclusive dos municípios, Distrito Federal e estados, a possibilidade de efetivar um dos princípios básicos do SUAS – a territorialização – integrando, processando e transformando os dados de cada território, tornando-se essencial para quem formula e produz ações de assistência social na perspectiva da PNAS. Desta forma, o sistema recupera e cruza informações a respeito das ações e programas da área, no qual os usuários (população, gestores, pesquisadores, entre outros) poderão gerar mapas temáticos, detalhando, por exemplo, variáveis como ocupação, renda, tipo de trabalho, vulnerabilidade e infra-estrutura.

Como exemplo, será possível verificar, numa determinada região atendida pelo PETI, Bolsa Família ou Casa das Famílias, qual o índice de freqüência escolar das crianças. A informação poderá ser comparada com outra região que não tenha o Programa. A ferramenta possibilita cruzar informações de todos os municípios e construir indicadores conforme a necessidade do território de atuação, chegando até a escala municipal.

b) SUASweb: Ferramenta eletrônica via Internet, utilizada para repasse regular e automático de recursos federais do Fundo Nacional para os fundos estaduais, municipais e do Distrito Federal. A gestão dos programas por meio do SUASWeb acaba com o atraso no repasse dos recursos federais e permite que os municípios tenham acesso direto aos processos em andamento, facilitando assim o monitoramento do cumprimento das metas.

c) InfoSUAS: Sistema-espelho disponibilizado na internet que apresenta todos os dados gerados pelo SUASWeb, incluindo quantidade de usuários em cada programa, valores transferidos, classificação dos programas, tipos de intervenção organizados por ano. Todos os dados são organizados e filtrados por município, Distrito Federal, estado e região, e por ano de execução.

d) SISCONweb: Sistema da RedeSUAS que permite às entidades conveniadas proporem seus projetos para aprovação do MDS, por meio de módulo de cadastro e o cadastro e acompanhamento das emendas parlamentares.

e) CadSUAS: Sistema de cadastro informatizado da rede sócio-assistencial (governamental e não governamental) e de CAS, que visa identificar as entidades da rede pública e as co-financiadas da rede privada, sem fins lucrativos. Possui informações referentes a padrões de atendimento da rede de proteção sócio-assistencial e também traz informações cadastrais e gerencias dos conselhos e conselheiros de assistência social, com a possibilidade de atualização de dados pelos próprios usuários.

O Cadastro Nacional de Conselhos e Conselheiros de Assistência Social garante e possibilita: a efetividade e o fortalecimento do controle social das políticas de assistência social, por meio da disseminação das informações a todos os conselheiros nacionais, estaduais, do Distrito Federal e municipais; e a comunicação entre os CAS e um melhor diálogo com a comunidade e os gestores.

f) SigSUAS: Sistema de gestão do SUAS para os municípios brasileiros com informações e detalhamento dos serviços realizados.

g) SICNASweb: Módulo que permite a consulta do Sistema de Informações do CNAS e está aberto para as entidades verificarem o estágio dos processos de requisição de certificados, registro e manifestação sobre isenção do imposto de importação. O seu desenvolvimento, numa segunda etapa, propiciará aos CAS, às entidades, aos órgãos públicos e ao público em geral, diversos serviços de informação referentes aos conselhos e às entidades. Como, por exemplo, a possibilidade, via Internet, de consulta, atualização de dados, emissão de documentos (certidões, históricos e listagens).

A efetiva utilização destas ferramentas de informação ajudará a garantir uma gestão qualificada da assistência social e a viabilizar o cumprimento, por parte dos CAS, de suas funções de controle social. Para isso, é necessário que cada CAS tenha acesso a um computador ligado à Internet, e que todos os conselheiros, assim que empossados, recebam uma senha de acesso para atualização de seus dados cadastrais e para consulta aos sistemas da RedeSUAS.

6.4 – Relação dos CAS entre si, com os Conselhos Setoriais e de Direitos e as Comissões Intergestores

A articulação dos CAS entre si, com os conselhos setoriais (Saúde, Educação, entre outros) e de Defesa de Direitos (criança e adolescente, idoso, pessoa com deficiência etc) e com as Comissões Intergestores (CIB, CIT) objetiva a promoção de um debate permanente das políticas públicas no país, com vistas a obter melhores desempenhos (ou mais eficácia) da política social e, conseqüentemente, melhoria das condições de vida para a população, redução dos índices de pobreza, miséria e desigualdades sociais.

Uma contínua e permanente articulação dos CAS entre si, nos âmbitos municipais, estaduais, do Distrito Federal e nacional, é fundamental para a troca de informações e fornecimento de suporte necessário para que possam cumprir suas funções. Para isso, é importante que os CAS estabeleçam estratégias de como criar uma rede entre CAS, sugerindo-se, entre outras:

a) Fluxo de comunicação permanente e continuada entre CAS;

b) Disponibilização mensal, no site, das deliberações em formato de Boletim Informativo, das resoluções e de outras legislações e informações de interesse da Política da Assistência Social;

c) Convites para reuniões descentralizadas e ampliadas e outros eventos;

d) Convites para reuniões específicas de conselheiros e/ou de secretários executivos;

e) Consulta pública;

f) Criação de banco de experiências bem sucedidas;

g) Informações sobre conferências de assistência social;

h) Manutenção permanente dos dados cadastrais dos CAS;

i) Desenvolvimento de pesquisas sobre o controle social.

Uma das formas de fortalecer a articulação dos conselhos setoriais e de direitos é por meio do intercâmbio de informações, experiências e da transferência de conhecimentos e tecnologias, principalmente no que se refere ao funcionamento dos Conselhos, atualização de normas, processos de capacitação, entre outras. Para além das trocas de correspondências rotineiras, é importante divulgar e disponibilizar informações sobre as decisões dos CAS em meio eletrônico.

Para que este intercâmbio produza resultados, torna-se necessário elaborar um programa de cooperação mútua, que contemple, por exemplo:

a) Confecção de calendário das reuniões dos Conselhos e acompanhamento das pautas de discussão;

b) Visitas às reuniões dos Conselhos;

c) Reuniões bimestrais para discussão de algum tema específico de interesse comum, como planejamento de conferências, monitoramento das deliberações, planejamento estratégico, entre outros;

d) Reuniões entre as secretarias executivas dos Conselhos;

e) Realização de consultas públicas conjuntas;

f) Realização de audiências conjuntas;

g) Realização de estudos conjuntos;

h) Deliberação de resoluções conjuntas, entre outros.

A articulação dos CAS com as comissões intergestores, que são instâncias de negociação e pactuação de aspectos operacionais da gestão do sistema descentralizado e participativo da assistência social (Comissão Intergestores Tripartite – CIT e Comissões Intergestores Bipartite – CIB), visa tornar efetiva a descentralização da gestão da Política de Assistência Social.

As pactuações realizadas nessas comissões devem ser acompanhadas pelos respectivos CAS e, para isso, algumas estratégias e ações podem ser definidas:

a) Criar, como tema permanente nas reuniões dos CAS, os informes da comissão intergestores;

b) Estudar outros mecanismos para acompanhar as discussões das reuniões da comissão intergestores;

c) Pautar, no âmbito dos CAS, as pactuações da comissão intergestores que devem ser discutidas e deliberadas pelos mesmos.

Tais estratégias e ações fortalecem o papel político dos CAS e o cumprimento de suas funções deliberativas, normativas e de controle social das políticas sociais.

6.5 – Pesquisa Nacional sobre Conselhos

Propõe-se a realização de uma pesquisa nacional, a cada 5 anos, sobre a organização e a atuação dos CMAS, CEAS e CAS-DF, com o objetivo de avaliar a implementação da Política de Assistência Social pelos sujeitos diretamente envolvidos nos espaços de participação e controle social estabelecidos na LOAS.

A exemplo das pesquisas LOAS + 10 e Fotografia da Assistência Social, esta pesquisa nacional verificaria se as normas legais regulamentadoras da Política de Assistência Social vêm sendo cumpridas pelos municípios, estados e Distrito Federal, e como tais medidas estão contribuindo para consolidar o sistema descentralizado e participativo da assistência social.

Sugere-se que a elaboração dos Termos de Referência (ou do escopo da pesquisa), como também dos questionários – quantitativos e qualitativos – sejam amplamente discutidos no CNAS e com os CAS, de modo que possa ser feita uma radiografia que contemple a totalidade dos CAS existentes no país com relação aos seguintes assuntos, vinculados à natureza de funcionamento dos CAS, dentre outros:

a) Organização e estrutura dos CAS;

b) Organização, estrutura e gestão da Política de Assistência Social;

c) Financiamento;

d) Controle social;

f) Cumprimento da Política de Assistência Social;

g) Acompanhamento da implementação dos serviços sócio-assistenciais.

Torna-se importante prever recursos orçamentários no FNAS para o financiamento da pesquisa nacional, e que envolveria a necessidade de contratação de um grupo especializado de pesquisa na área da assistência social.

É pensando na defesa do espaço democrático e na consolidação dos CAS que esta pesquisa deve abordar os diversos aspectos da dinâmica dos CAS, avaliando inclusive as metodologias e resultados das duas pesquisas anteriores: Loas + 10 e Fotografia da Assistência Social no Brasil.

6.6 – Processo Permanente de Capacitação de Conselheiros

Não resta dúvida quanto à necessidade da capacitação de conselheiros da assistência social, que não pode ser pontual e limitada no conteúdo programático oferecido. Necessitam de capacitação e formação continuada para o exercício de suas atribuições, tendo em vista a materialização dos princípios e diretrizes previstas na LOAS.

É fundamental oferecer capacitação e outras soluções educacionais e formativas aos conselheiros, mas não para a formação de “conselheiros profissionais”, capazes de se perpetuar no CAS, qualquer que seja seu nível (nacional, estadual ou municipal).

As soluções educativas e formativas oferecidas devem estar voltadas para a aquisição de conhecimentos relacionados às funções de um conselheiro da assistência social, notadamente no que se refere à implementação, de forma eficiente e eficaz, da Política de Assistência Social e do SUAS, o que requer uma mudança cultural de conselhos e conselheiros, que acabam dedicando maior parte de seu tempo ao acompanhamento de atribuições ou competências cartoriais.

Este processo de capacitação de conselheiros está previsto na NOB-RH, estabelecendo que tal capacitação deve se dar de forma sistemática, continuada, sustentável, participativa, nacionalizada e descentralizada, respeitadas as diversidades regionais e locais, e fundamentada na concepção da educação permanente.

Esta capacitação deve ser promovida com a finalidade de produzir e difundir conhecimentos que devem ser direcionados ao desenvolvimento de habilidades e capacidades técnicas e gerenciais, ao efetivo exercício do controle social e ao empoderamento dos usuários para o aprimoramento da política pública.

6.6.1 – Objetivos do Processo de Capacitação

O processo permanente de capacitação de conselheiros deve ter por objetivos:

a) Fornecer informações sobre atribuições e responsabilidades dos CAS;

b) Fornecer informações sobre a legislação (LOAS, por exemplo), a PNAS, o SUAS e o financiamento da assistência social, como também de outras políticas, a exemplo da criança e do adolescente, do idoso, da pessoa com deficiência etc;

c) Orientar para a aquisição de competências, habilidades e atitudes de um conselheiro da assistência social;

d) Aumentar a capacidade de atuação dos CAS, pela otimização de suas ações;

e) Estimular a construção de um “saber político popular” que garanta à assistência social o status de política pública;

f) Transformar a capacidade democrática da gestão pública da assistência social.

6.6.2 – Momentos de Formação/Capacitação

Destacam-se como momentos privilegiados de formação/capacitação:

a) Formação de multiplicadores

Capacitação de profissionais em âmbito estadual e/ou regional, que pode envolver inclusive alguns conselheiros, a fim de multiplicar, a partir dos diversos tipos de capacitação que serão oferecidos, as oportunidades de formação de conselheiros de assistência social.

b) Formação de conselheiros

Capacitação que oportuniza o acesso ao conhecimento e às informações sobre a LOAS e o SUAS, objetivando o efetivo exercício da cidadania pela população beneficiária da assistência social.

6.6.3 – Tipos de Capacitação

a) Cursos presenciais;

b) Seminários;

c) Cursos à distância;

d) Oficinas;

e) Fóruns de discussão;

f) Revista virtual;

g) Seção de artigos selecionados;

h) Rede de conhecimento (que promove a atualização contínua de conselheiros);

i) Reuniões descentralizadas e ampliadas do CNAS.

6.6.4 – Material Didático

A capacitação permanente de conselheiros exige alguns materiais didáticos, como:

a) Manual do Conselheiro da Assistência Social;

b) Cadernos (em módulos) sobre alguns temas selecionados;

c) Vídeos com palestras, depoimentos de conselheiros, experiências de funcionamento de conselhos etc;

d) Revista virtual da assistência social;

e) Artigos selecionados;

f) Informativo mensal sobre temas diversos;

g) Cartilhas da CGU e do TCU.

6.6.5 – Apoio de Organização Educacional

O processo de capacitação permanente requer que se tenha o suporte e a estrutura de uma organização educacional especializada tanto para estruturar e organizar os cursos presenciais quanto os cursos à distância, além dos demais tipos de capacitação propostos.

6.7 – Políticas de Comunicação

Os CAS e seus membros têm como dever buscar informações sobre os poderes de que estão investidos e das atribuições a serem desempenhadas no exercício de suas funções.

A falta de informação sobre essas atribuições, na maioria das vezes, leva os conselheiros à omissão, ou mesmo a uma atuação aquém das necessidades demandadas, frente às circunstâncias locais específicas das comunidades que representam.

Sendo assim, os CAS devem definir estratégias de implantação de uma política de comunicação que estabeleça um movimento dinâmico das informações e, principalmente, na divulgação massiva do SUAS, decorrente de leis, decretos, resoluções, destacando-se as seguintes ações:

a) Elaboração de folders, cartazes e outros instrumentos que possam ser enviados para as entidades, trabalhadores e usuários da assistência social, e demais CAS;

b) Divulgação, nos meios de comunicação, dos trabalhos e das decisões dos CAS, incluindo informações sobre as agendas, datas e local das reuniões;

c) Utilização de rádios comunitárias, existentes nos municípios, para informar à população sobre o SUAS e unidades de atendimento direto, pelo poder público, e serviços complementares, executados por entidades beneficentes da assistência social;

d) Criação de fóruns regionais de conselheiros, viabilizando a ampliação e o intercâmbio de conhecimentos;

e) Implantação do jornal eletrônico (com periodicidade quinzenal, por exemplo).

6.8 – Divulgação de Experiências Bem Sucedidas

A divulgação de experiências bem sucedidas tem sido comum em diversas áreas do conhecimento. Ao mesmo tempo, permite a divulgação de boas práticas – de gestão, de implementação de projetos, de produção de bens e serviços, de pesquisas etc –, e estimula gestores e outros profissionais a criarem, em suas organizações, um ambiente de trabalho que conduz à excelência do desempenho e à plena participação da sociedade, visando o fortalecimento do processo democrático e a conquista de direitos de cidadania.

O “Banco de Experiências Bem Sucedidas do CNAS” deverá ser constituído de informações do CAS que podem servir de referência à multiplicação de boas práticas de gestão e funcionamento de CAS, como também propiciar o intercâmbio de informações para a melhoria do desempenho.

Trata-se de uma recomendação do TCU a publicação de exemplos de experiências bem sucedidas nos CAS e em outros órgãos que têm interface com a assistência social (fonte: site do MDS e Acórdão nº. 700/2004 do TCU).

6.8.1- Objetivos:

a) Intercâmbio de experiências;

b) Promoção da cooperação;

c) Aperfeiçoamento dos processos de gestão (solução de problemas de gestão);

d) Motivação das pessoas;

e) Criação de estruturas mais ágeis de atendimento das necessidades da população;

f) Promoção da gestão participativa;

g) Elevação do nível de satisfação dos usuários dos serviços públicos;

h) Elevação da excelência dos serviços prestados.

6.8.2 – Aspectos Metodológicos:

O registro das experiências bem sucedidas deve seguir algumas etapas, a saber:

a) Identificação do CAS (nome, composição, local de funcionamento etc);

b) Calendário de reuniões;

c) Pauta das reuniões;

d) Tipo de informações disponibilizadas aos diversos agentes que atuam na assistência social (legislação, orçamento, prestação de contas, sistema de acompanhamento e avaliação da prestação dos serviços etc);

e) Plano Estadual e/ou Municipal de Assistência Social;

f) Indicadores de inovação.

6.8.3 – Modo prático de concretização do Projeto:

a) Abertura de um espaço no site do CNAS;

b) Criação de um modelo de cadastro (formulário de inscrição) de experiências;

c) Definição das condições de cadastramento (Comitê Científico, direitos autorais, autorização ao CNAS, sem fins comerciais etc);

d) Definição de atribuições a uma Comissão do CNAS.

6.9 – Produção de Cartilhas

O CNAS deverá produzir cartilhas com informações relevantes para a organização e funcionamento dos CAS, e que sejam, ao mesmo tempo, material didático para os diversos tipos propostos de capacitação de conselheiros.

Sugere-se inaugurar uma “Série Especial” de cartilhas, que aproveite, inclusive, as boas práticas e experiências de publicação existentes nos CAS. Um Conselho Editorial deve ser composto pelo CNAS, em conjunto com o MDS, FONSEAS e CONGEMAS.

Cabe lembrar que algumas importantes iniciativas estão sendo realizadas pelo CNAS em parceria com o MDS e a UNESCO, abordando os seguintes temas:

a) Orientações acerca dos CAS e do controle social da política pública de assistência social;

b) Descentralização da assistência social;

c) Certificação de entidades de assistência social.

Trata-se de um importante material instrucional que será distribuído aos sujeitos da Política de Assistência Social – CAS e gestores. A proposta é que, nas próximas produções, o Conselho Editorial participe do processo rotineiro de definição de novos temas para produção de cartilhas ou outro tipo de informação.

6.10 – Interlocução com os Poderes Constituídos

A interlocução permanente e construtiva do CNAS e dos demais CAS com os poderes constituídos é fundamental para o avanço no processo de consolidação da assistência social enquanto política pública.

Esta interlocução, no âmbito do CNAS, precisa ser intensificada com o Congresso Nacional, Órgão Gestor da Assistência Social (MDS), ministérios afins, Poder Judiciário, MPF, TCU, CGU, DPU e outras organizações que podem contribuir para que os resultados ou o desempenho da PNAS sejam eficazes e reduzam os níveis de pobreza e as desigualdades sociais no país, como também garantam direitos sociais.

Para cada uma das organizações acima mencionadas, sugere-se desenvolver estratégias específicas que facilitem a institucionalização de procedimentos adequados de interlocução, de comunicação e de troca de informações e conhecimentos, possibilitando assim consolidar o papel e a atuação do CNAS como um conselho de referência para o funcionamento dos demais CAS.

No âmbito das Unidades da Federação e dos municípios, torna-se igualmente importante desenvolver esta metodologia de interlocução e comunicação com os poderes constituídos, a fim de que possam ser utilizados todos os recursos destinados à assistência social para a melhoria das condições de vida de seus beneficiários.

6.11 – Acompanhamento do Financiamento da Assistência Social

São inúmeras e complexas as tarefas que hoje cabem aos CAS. Entre elas, destacam-se aquelas referentes à definição da Política e do seu financiamento, incluindo a aprovação de diretrizes, da própria Política, dos planos de ação e orçamentos, bem como o acompanhamento da execução da Política, programas, projetos, serviços e benefícios e da aplicação dos fundos de assistência social.

Dentre estas atribuições, encontra-se a aprovação dos critérios de transferência de recursos financeiros e a aprovação da prestação de contas anuais do gestor.

Na perspectiva do controle social, o desempenho destas responsabilidades implica a mobilização dos CAS e de seus integrantes na defesa da PNAS e do SUAS, e também no aperfeiçoamento do processo e de recursos que permita o adequado desenvolvimento das tarefas de acompanhamento, no processo mais amplo de deliberação sobre a Política. Neste sentido, considera-se relevante, para o exercício destas tarefas:

a) Divulgar as competências do CAS sobre o controle da aplicação dos recursos financeiros transferidos entre os diversos fundos pelo FNAS, e sobre o mecanismo de repasse de recursos do FNAS para os estados e municípios com o respectivo controle em nível municipal, conforme prevê o artigo 19, inciso VIII da LOAS;

b) Desenvolver metodologia que permita ao CAS operacionalizar a competência de acompanhamento e avaliação da gestão de recursos, bem como dos ganhos sociais e de desempenho de seus programas e projetos;

c) Criar instrumentos que ajudem a operacionalizar a competência técnica e legal de acompanhamento e avaliação política, seus programas, projetos, serviços e benefícios, incluindo a difusão de rotinas, documentos de planejamento e relatórios padronizados, além de aspectos que dizem respeito à orçamentação e prestação de contas dos recursos do fundo de assistência social;

d) Acompanhar os resultados dos serviços, programas, projetos e benefícios ofertados, com o desenvolvimento de metodologias de avaliação de qualidade.

6.12. Sistemática de Processamento de Denúncias e Irregularidades

Entre as atribuições dos CAS, cabe também destacar aquela de receber e dar encaminhamento às denúncias que digam respeito ao adequado desenvolvimento dos serviços e ações da assistência social e bom uso do recurso público.

A sistemática de processamento das denúncias e irregularidades deve considerar os “caminhos institucionais” típicos de um CAS, que possui as competências citadas anteriormente no item 5.1.

Sugerem-se os seguintes “caminhos institucionais” (ou rotinas de acompanhamento) a serem observados quando do recebimento de denúncias e irregularidades pelo CAS:

a) Recebimento e abertura de processo;

b) Encaminhamento do processo à comissão responsável pelo assunto;

c) Análise, por assessoria técnica, da denúncia recebida;

d) Avaliação da fundamentação da denúncia por conselheiros (fazer visita técnica, se necessário);

e) Decisão quanto ao procedimento a ser adotado:

I – Resposta ao denunciante;

II – Encaminhamento de cópia da decisão ao respectivo gestor para as providências cabíveis;

III – Encaminhamento de cópia da decisão aos respectivos órgãos de controle externo;

IV – Avaliação da decisão em plenário do CNAS sobre os encaminhamentos e outros procedimentos.

f) Criação de um sistema eletrônico de registro das denúncias e andamento das providências adotadas;

g) Outros passos, a critério de cada CAS, conforme sua realidade.

É importante, no contexto de fortalecimento do SUAS que, ao se criar a Comissão Permanente de Conselhos de Assistência Social no CNAS, seja estruturada uma sistemática de reuniões periódicas com os órgãos de controle externo e com o MDS, tendo em vista, dentre outros, o:

a) Aperfeiçoamento do sistema de monitoramento e acompanhamento da PNAS;

c) Aperfeiçoamento do sistema de recebimento e processamento de denúncias;

d) Disseminação dos resultados das auditorias e fiscalizações realizadas e reavaliação dos procedimentos;

e) Fortalecimento da participação e do controle social, buscando, inclusive, a possibilidade de instituir instrumentos de reconhecimento e valorização das experiências de gestão que, submetidas à sistemática de controle, não apresentem irregularidades.

6.13 – Acompanhamento e Fiscalização das Entidades de Assistência Social

Entre as responsabilidades que cabem ao sistema participativo da assistência social têm destaque as tarefas de normatização e fiscalização das entidades e organizações de assistência social. Neste conjunto de atribuições, incluiu-se desde a regulação da prestação de serviços até o acompanhamento dos serviços prestados e de seus resultados, e a fiscalização da aplicação dos recursos públicos por estas entidades.

De fato, a maioria destas atribuições pode ser englobada na ação de fiscalização, se for entendida como forma de verificar a aplicação dos recursos nas ações planejadas e de averiguar a qualidade dos serviços e a eficiência dos recursos. No processo de fiscalização, é fundamental realizar ações articuladas, com vistas a garantir a complementaridade dos direitos individuais e coletivos pelas diferentes políticas.

Cabe ainda lembrar que, como decorrência de sua atribuição de fiscalização, os CAS podem propor ao CNAS o cancelamento de certificado das entidades e organizações de assistência social que incorrerem em descumprimento do artigo 4^o da LOAS e em irregularidades na aplicação dos recursos que lhe forem repassados pelos poderes públicos.

Desta forma, a identificação de instrumentos de acompanhamento e fiscalização das entidades de assistência social torna-se imperiosa no contexto do controle social, considerando-se assim relevante para o adequado desenvolvimento desta responsabilidade:

a) Instituição da rede municipal de serviços sócio-assistenciais;

b) Estabelecimento de critérios operacionais para localização e identificação das entidades públicas e privadas, por tipo de serviços prestados;

c) Instituição de fiscalização sistemática, a partir de um instrumento padrão desenvolvido para este fim (deverá ser realizada in loco, incluindo observação e análise de documentos);

d) Elaboração e divulgação, junto aos CAS, rotinas, instrumentos e relatórios padronizados de fiscalização de entidades e organizações de assistência social, incluindo a verificação da documentação das entidades, os aspectos referentes aos serviços prestados e à aplicação de recursos repassados pelo fundo de assistência social.

Na perspectiva do controle social, propõe-se estabelecer estratégias e procedimentos de acompanhamento dos serviços sócio-assistenciais desenvolvidos pelas entidades e organizações de assistência social, tais como:

a) Implantar um processo de avaliação anual, possibilitando a averiguação da qualidade dos serviços prestados pelas entidades e organizações, e a eficiência na aplicação dos recursos financeiros;

b) Verificar se os recursos repassados pelo poder público federal às entidades governamentais e beneficentes de assistência social foram aplicados nas ações planejadas;

c) Estimular intercâmbio entre as entidades governamentais e prestadoras de serviços como forma de dar visibilidade ao SUAS;

d) Ampliar os espaços de articulação intersetorial dos movimentos sociais para melhor qualificar o diálogo;

e) Discutir a mobilização da sociedade, buscando a participação ativa e dinamizar as representações da sociedade civil no interior dos CAS.

7. Constituição de Comissão Temática Permanente de Conselhos de Assistência Social

O GT-Conselhos propõe a criação de uma quarta Comissão Temática Permanente – a de Conselhos de Assistência Social –, integrada por 6 (seis) membros, cuja atribuição é subsidiar o CNAS no cumprimento das competências referidas nos incisos V, VI, IX, X, XI, XIV do Artigo 18 da LOAS.

Essa proposta, que implica na alteração do Regimento Interno do CNAS, fundamenta-se nos diagnósticos resultantes das pesquisas LOAS + 10 e Fotografia da Assistência Social no Brasil, realizadas em 2003 e 2005, respectivamente, como também do Acórdão nº 700/2004 do TCU, que apontam para a necessidade de acompanhamento do funcionamento dos CAS, seja quanto a sua estruturação, ou à capacitação e ao fortalecimento do papel institucional dos mesmos.

Neste mesmo sentido, a CGU, nos seus relatórios de fiscalização, vem indicando a necessária instrumentalização dos CAS para o cumprimento de suas atribuições e para dirimir as irregularidades identificadas.

O CNAS, de forma progressiva, vem se aproximando e se articulando com os demais CAS, por meio de fluxos de comunicação estabelecidos (site, Boletins Informativos e outros), da realização de encontros e capacitações com conselheiros e secretários executivos de CEAS, CAS-DF e CMAS-capitais, e de reuniões descentralizadas e ampliadas.

A V Conferência Nacional de Assistência Social deliberou e estabeleceu 10 (dez) metas de controle social, todas relacionadas ao fortalecimento das diversas formas de participação e controle social da Política de Assistência Social; estruturação dos CAS; formação continuada de conselheiros; estabelecimento de mecanismos de informação, integração e articulação entre o CNAS e demais CAS.

Assim, todos estes aspectos apontam para a consolidação do controle social da Política de Assistência Social, diante do que a criação da Comissão Temática de Conselhos de Assistência Social, no CNAS, torna-se oportuna, na medida em que se ocupará, de forma permanente, do acompanhamento e dinamização dos CAS.

*Este texto não substitui o publicado no DOU.